浅论中国生活垃圾处理法律研究

关调查数据显示，中国每年要产生将近1.6亿吨垃圾，其中城市里人均生活垃圾的总产量是440公斤。在我国生活垃圾是人类产生的废弃物，其主要零星的集中在城市周边地区，分布广泛易于再次利用，减少资源消耗。加强生活垃圾在循环管理中每项环节的立法，一方面可以从根本上制约生活垃圾的增加，另一方面也可以促进垃圾再次利用率的提供，减少资源浪费。

现阶段我国大部分地区的垃圾收集渠道仍然以混合为主。采用填埋、堆肥和焚烧的方法进行销毁处理，其中填埋占了处理总量的90％以上。现实生活中，由于垃圾的收集方式过于单一，让垃圾在收集和再利用时的工作难度加大。其中包括垃圾处理厂的建设投资和运行成本增高；垃圾的销毁和降解达不到规定的标准。同时我国垃圾的回收利用的立法规定基本上处于空白状态，这让原本杂乱无章的处理方式，无疑是雪上加霜。我国不断增长的人口数量以及我国目前传统的城市生活垃圾管理方式，已经不能满足现阶段人城市化进程和人类健康生活的需要。

我国生活垃圾焚烧立法现状

目前涉及我国有关城市生活垃圾焚烧监督管理方面的立法包括法律、法规、各种国家标准、地方规章等其它规范性法律文件。从形式上看，我国已经初步形成了相对完备的法律体系。

（一）法律规范。首先，《环境保护法》是我国环境保护的基本法，它确立的污染防治的基本原则和制度，是我国生活垃圾污染防治的首要依据和指导。其次，由全国人大常委会2004年修订并通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》不仅明确规范了生活垃圾污染防治的主要负责单位和监管措施，也在总则和分则中涉及到固体垃圾分类回收的具体规定(以下简称《固废法》)。《固废法》是我国防治固体废物污染环境的一部基本法律，对我国生活垃圾环境污染的防治作出了专门的规定。

（二）行政法规和部门规章。国务院1992年颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，对单位和个人倾倒垃圾的时间、地点、方式给予了相关规定，并要求城市生活废弃物应当逐步作到分类收集、运输和处理。2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》确立了城市垃圾治理应当实行减量化、资源化、无害化和"谁产生、谁依法负责"的原则，并且规定对于垃圾处理应当逐步实行分类投放、收集和运输。

（三）其它规范性法律文件。2007年建设部修订的《城市生活垃圾管理办法》第三条中直接规定了垃圾的分类回收。地方立法上，2011年11月18日通过的《北京市市容环境卫生条例》首次将经济制度运用到生活垃圾管理上，建立了城市对生活垃圾管理的创新性改革。2011年4月1日，《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》正式施行，预计在2012年建立完善的垃圾分类收集处理系统。2006年修改的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》中也规定了地方城市对生活垃圾分类收集、分类运输和分类处理等的规范。

（四）相关的国家标准。国家环保总局于2002年实施的《生活垃圾焚烧污染控制标准》对生活垃圾入厂要求和焚烧厂污染物排放限制等作出明确的标准规。2009年国家质量监督检验检疫总局实施的《生活垃圾分类标志》对城市生活垃圾给予了细致的划分。2009年制定的《生活垃圾焚烧炉及余热锅炉》对进入焚烧炉的生活垃圾种类作出规定。虽然，其没有上升到国家立法的层面，但是其的产生标志着我国对生活垃圾回收和销毁中存在的漏洞问题，已经引起了重视。2009年颁布的《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》对垃圾焚烧厂的总体设计、垃圾接收、垃圾处理量等方面制定了具体的规定。

我国垃圾处理立法存在的缺陷

综上所述，可见目前我国有关生活垃圾管理的法律法规种类非常庞杂，立法效力也是参差不齐。大部分立法所涉及到生活垃圾管理的规定，也只是给出了一个概括性的立法，一旦深入到具体的管理和救济问题上就能发现仍有不足之处。

（一）城市生活垃圾管理的法律规定欠缺。首先，我国《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》都明确规定，对城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、运输和处理。但是目前我国大部分城市生活垃圾无论是居民的丢弃处置还是垃圾工厂回收，仍采取混合的收集方式，导致城市生活垃圾不能及时分类处理，使生活垃圾的利用率大大降低。其次，我国对收集到的生活垃圾在焚烧种类和有毒物质排放的标准立法规范不明。一般法律上，只是规定生活垃圾的处理方式和超过规定排放时的主要责任承担机构。对违规处理垃圾的惩罚制度以及垃圾如何分类等问题欠缺规范。

（二）生活垃圾处理的基础资金明显不足。近几年国家对环境问题日益重视，以及全球性环保要求的不断提出，使垃圾资源化和再利用化的要求日趋明显。我国在生活垃圾处理问题中，较为凸现的问题就是分类收集和安全处理垃圾的费用不足。我国现在实行的生活垃圾管理收费的具体标准是按照地方立法具体规定实行的。其中分为居民按每户固定费率收取；餐饮服务、食品加工销售、美容美发等的工商户按营业面积收费；村委会、机关事业单位、学校、幼儿园、敬老院、工矿企业等按实际发生排放量计收。可是，许多大中城市里每年的垃圾处理实际费用远远超出所征收的费用。而这部分超出的费用大部分时候是政府买单或者直接缩小城市垃圾管理的资金投入。中国是典型的城乡结合的"二元式"国家模式，乡村对生活的垃圾的管理更是无法与城市相比。农村生活垃圾的排放几乎是无人管理局面，更别提资金投入。

（三）居民对垃圾安全处理意识非常薄弱。在国务院批转进一步加强城市生活垃圾处理工作意见中提出，政府部门要要加强正面引导，提倡城市生活垃圾处理的各项政策措施及其成效，倡导绿色生活。其实现在无论是媒体报道还是政府的宣传已经在社会上引起了不小的关注。可是，由于国民对垃圾安全处理的意思只是停留在表面上，区域差异性也非常的大。

我国垃圾处理立法的完善

“节能减排，持续性发展战略”是21世纪的时代精神。中国在本世纪初期人口数量就已经达到70亿之众。如此惊人的数量之后隐藏的将是一场能源战争的诞生。国生活垃圾人均数量并不算高，但是总量却是不可忽视的。针对我国城市生活垃圾处理相关立法不完备的情况，并结合持续性经济增长和资源循环利用的理论从以下方面完善相关的立法：

（一）加强生活垃圾管理的立法。在现实生活中人类为了自身的生存与发展对自然阶段的利用在所难免。但是，我们不能将经济的发展建立在对生活环境的破坏之上。科学循环的利用垃圾再生资源是可持续发展战略的核心手段。鉴于此，通过科学合理的立法手段，对我国现有立法的不足之处给出补充规定：

1、明确垃圾分类标准的立法。在我国相关的法律法规中对垃圾的分类处理问题都有宏观上的规定，缺少具体的规定，使得在实际中操作不规范。在立法中可以结合国家发布的《生活垃圾分类标志》中规定的垃圾种类，将生活垃圾划分为可燃烧垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾以及有毒有害垃圾四种分类收集和处理。同时规定以物业管理机构或居委会(街道办事处)为工作主体，以一定的区域为范围，制定《居民分类指栏》、《垃圾分类收集细则》等宣传手册，定时定期的在区域内宣传教育。

2、制定抵押反馈垃圾处理制度。城市生活垃圾分类回收的首要阶段，关系到垃圾分类制度推行的成败。因此，我们不但要通过多样化的渠道加强居民垃圾分类意识的责任，更重要的是结合有效的经济制度完善垃圾回收的工作。韩国在立法中规定企业必须预交企业在生产中，有可能出现的废物垃圾的管理费用。这部分费用作为押金性质在企业一个时期结束后，根据其对垃圾的回收情况的优良给予退回或者没收的政策。我国立法可以通过此类方式将经济补贴运用到垃圾回收制度之中，通过经济鼓励方式有效的完善垃圾安全处理问题。

（二）提高生活垃圾的回收利用水平。专家指出，纸袋的原材料是木材，塑料袋的原材料是原油。为生产美国人每年要用的购物袋，厂家需要耗尽1400万颗树木，或1200万桶石油。生产纸袋所带来空气污染，要比生产塑料袋高70%。这些垃圾不仅要消耗大量的自然资源，还对我们的环境造成严重污染。德国是最早提出垃圾资源再生理论的国家。我国垃圾资源回收利用的立法基本上没有涉及。在现实生活中很多垃圾是可以再回收利用的。因此在立法上明确分类垃圾收集和运输等环节，将分类的垃圾按照可利用回收进行处理能较大的节省资源和空间。

（三）加大违规处理垃圾的惩罚制度。目前我国生活垃圾处理不善惩罚问题给予明确的法律规范，一般也只是参照《固体废物污染环境防治法》第七十四条，责令停止违法行为，限期改正，处1万元以上10万元以下罚款，执行处理固体废物进行处罚规定。近期石家庄公布的《对违法运输处置建筑垃圾处罚规定》，对违法运输处置建筑垃圾的运输、倾倒等行为给予罚款规定。我国建立针对垃圾处理过程中违规处理垃圾所要承担责任的立法。同时，除了规定经济制裁类的处罚，还应加大在垃圾处理中出现的严重污染环境造成严重后果的刑事处罚。

（四）转化生活垃圾处理费用的市场化运营模式。在当前我国居民和企业垃圾分类意识不强、垃圾回收产业市场化不理想的现状下，垃圾分类制度的推行主要还是依靠政府资金投入。传统上观念上人们认为，垃圾处理是市政公用事业组成的一部分，由政府通过行政监管统一管理垃圾分类回等问题。这种思路过于落后，不适应于现代城市生活的需求和管理。光靠政府监管垃圾处理规划是完全不够的。城市垃圾处理的产业化、市场化是目前城市垃圾处理行业改革的主导方向。以城市和农村垃圾管理费用差别对待和"多用多付费 少用少付费"的原则建立市场化收费管理模式。一方面可以整顿部分农村垃圾管理空白的局面，另一方面也可以体现公平公正的管理征费问题。

（作者单位：西南大学法学院）

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